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推進政府與社會資本合作 助力鄉村田園綜合體發展

發布日期:2019-02-20 信息來源:字號:[]

  

梁澤泉

 

鄉村振興是黨的十九大提出的重大戰略,集循環農業、創意農業、農事體驗于一體的田園綜合體,是推動農村一二三產業融合發展的新業態,是實施鄉村振興戰略的新動能。近段時間,本人利用視察調研和業務工作的機會,到部分縣(市)鄉鎮、園區、村組,就田園綜合體建設,聽取了方方面面意見,發現各地建設的積極性都比較高,但由于各級財政壓力較大,資金成了田園綜合體建設的最大障礙。對此,本人認為:田園綜合體具備準公共產品的特性,政府社會資本合作(以下簡稱PPP)模式是打通投入通道、助力田園綜合體建設的不二選擇。

一、PPP模式建設田園綜合體的可行性

一是相關政策支持越來越多。從政策環境來看,國家對田園綜合體建設的各項政策為引入PPP投資創造了良好條件。繼2017年中央一號文件首次提出田園綜合體概念之后,政府相關部門陸續出臺了關于田園綜合體的文件,財政部下發的《關于開展田園綜合體建設試點工作的通知》明確在18個省份開展田園綜合體建設試點,中央財政從農村綜合改革轉移支付資金、現代農業生產發展資金、農業綜合開發補助資金中統籌安排,支持試點工作;財政部、原農業部聯合發布的《關于深入推進農業領域政府和社會資本合作的實施意見》,將田園綜合體確定為農業PPP投資的六大重點領域之一,積極探索推廣政府和社會資本合作,綜合考慮運用先建后補、貼息、以獎代補、擔保補貼、風險補償金等,撬動金融和社會資本投向田園綜合體建設。在城鄉一體化的格局下,田園綜合體順應了農業供給側結構改革,是實現中國鄉村現代化、新型城鎮化的新模式,因而得到了國家政策的大力支持。

二是社會資本關注度越來越高。隨著我國市場經濟改革的不斷深化,多種所有制經濟取得了良好發展,非公經濟正逐漸成長起來,社會資本積累了規模龐大的總量。在我國經濟發展水平不斷提高,城鎮化進程不斷加快,互聯網革新技術快速發展以及各行各業競爭越發激烈的大背景下,社會資本也在廣泛尋求新的投資機會。近年來,我國加大農業結構調整轉型力度,休閑農業、農村旅游、特色小鎮等一批新產業、新業態不斷涌現,并迅速發展,逐漸成為農業農村發展的新的增長點,黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略,促進一二三產業融合發展,社會資本以敏銳的嗅覺,察覺到投資農業農村大有可為,被稱為吸引社會資本投資的新藍海。

三是國內PPP模式越來越成熟。經過多年的探索發展,PPP模式已在我國公共設施和基礎設施領域廣泛運用并且積累了豐富的經驗,并且應用領域不斷增多,投資范圍不斷擴大。田園綜合體通過PPP模式進行建設,通過競爭性方式擇優選擇具備項目經營能力和履約能力的社會資本,將農村的資源優勢與社會資本在資金、籌劃、運營等方面的優勢結合,由政府負責防范和化解政策風險,項目公司或社會資本方承擔工程建設成本、質量、進度等風險, 有利于降低項目建設風險,有利于更好地推動田園綜合體發展。

二、對PPP模式建設田園綜合體的建議田園綜合體具有建設規模龐大、投資額度大、服務周期長、回收周期長等特點,屬于準公益性項目,應當加大扶持,加強監管,防控風險,提高質效

(一)推進立法進程和規范運作。PPP模式有效運作需要有一套清晰、完整、統一的政策法規,這是發揮PPP優勢的必要保證。我國目前主要采用部委發“通知”、“意見”制定政策的方式來指導PPP項目的建設和運營,其法律效力較低。PPP模式的特殊性要求對項目公司、招投標、稅收優惠、合同管理、項目運營、風險分擔、政府支持等問題做出特別的法律規定, 以保障投資各方利益和項目可持續運行。PPP條例再度列入國務院立法計劃,建議通過多種渠道,推進立法進程,確保PPP投資田園綜合體項目時各方利益尤其是農民利益不受損害。

(二)加大財政投入與政策支持。田園綜合體項目資金需求量一般較大,要加大政府財政投入與政策支持, 通過提高田園綜合體項目融資吸引力, 引導社會資本投入,促進田園綜合體PPP項目落地。一是強化財政資金的撬動和引導作用,采取資本金注入、直接投資、投資補助補貼、貸款貼息等多種方式, 實現社會資本投資的合理回報。二是發揮稅收政策的工具性功能,通過實行投資額一定比例的所得稅減免等政策,減少社會資本的投資成本。三是優化融資政策, 探索實行田園綜合體PPP項目預期收益、整體資產等多種抵押形式,有效擴大PPP項目貸款抵押物范圍,同時簡化貸款辦理流程,縮短審批時間, 降低社會資本的融資成本。

(三)完善利益分配和風險防控。田園綜合體建設周期長、投資回收慢,一方面確定合理的投資收益率。社會資本參與田園綜合體項目在于追求投資回報,所以需要制定項目的收益和補償來源,包含建設成本補償以及特許經營收益,確定項目合理周期,確定社會資本的合理收益,達到公共利益和社會資本收益總體平衡。另一方面要健全投資風險防控機制。完善多渠道擔保、失信懲戒、信息披露、正向激勵等風險防控機制。政府主導的融資性擔保公司要提供全額擔保,與社會資本投資人簽訂無限連帶責任擔保合同,制定股本金回購擔保等多渠道擔保制度,完善失信懲戒制度和信息披露制度,提高違約成本, 約束PPP項目融資主體按時按期還款,同時,加快設立PPP農業項目擔保基金,對因地方政府失信行為而造成的不良貸款, 可由基金給予相應的補償。

(四)強化機制建設和監督管理。田園綜合體 PPP項目涉及領域比較廣、資金結構復雜,應從機制入手,加強監督管理工作。一是前期準入監管。不斷完善田園綜合體項目實施方案政府審批機制,組織專業團隊對項目實施方案進行評審,使實施方案切實可行;嚴格實行負面清單管理制度,確保項目程序合法,手續完備。二是項目建設監管。明確并理順項目實施單位對項目建設全過程的監管職責,特別要對資金使用進行監管,保障資金安全,提高資金的使用效率。三是運營績效監管。可選取符合條件的社會中介機構參與項目跟蹤審計,制定監督考核機制并開展績效考核評價,加強正面引導和負面警示,樹立標桿,著力把田園綜合體項目打造成民心工程、精品工程。以上建議,供領導決策時參考!  (作者系省政協委員,江蘇仁禾中衡咨詢集團黨委書記、董事長)

 

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